2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）（下稱(chēng)“《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》”），全文共六條二十五款內(nèi)容，是繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《國(guó)發(fā)60號(hào)文》”）專(zhuān)章論述政府和社會(huì)資本合作模式（下稱(chēng)“PPP模式”）以來(lái)，國(guó)內(nèi)首次從國(guó)務(wù)院層面，以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式，為PPP模式的重大意義背書(shū)，為其核心理念及原則定調(diào)，為其在公共產(chǎn)業(yè)與服務(wù)領(lǐng)域的全面推廣與落地鼓與呼！對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)僅為特定領(lǐng)域、特定行業(yè)、特定機(jī)構(gòu)所熟知的項(xiàng)目發(fā)展模式而言，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》所賦予PPP模式的，不僅僅是高規(guī)格的聚焦與關(guān)注，更是對(duì)PPP模式在“犀利新政”當(dāng)中所能發(fā)揮的關(guān)鍵作用的要求與期待。

以下，本文擬結(jié)合自2014年啟動(dòng)的PPP大潮的若干特點(diǎn)，對(duì)《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》展開(kāi)評(píng)述，以期更好地理解這一文件的重要意義及其對(duì)當(dāng)前PPP模式實(shí)施的深刻影響。

一、 PPP(Public-Private-Partnership)實(shí)質(zhì)上應(yīng)被理解為PPPP-PP (Public-Private-Partnership-Provision-Politics-People)

借用清華大學(xué)王守清教授提出的觀點(diǎn)（PPP還應(yīng)考慮公眾和政治兩方面的因素），筆者認(rèn)為，中國(guó)式的PPP不應(yīng)僅限于表面的公私合作，還應(yīng)在PPP項(xiàng)目的全生命周期當(dāng)中重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)際供給情況（Provision，即績(jī)效評(píng)價(jià)與考核），并賦予產(chǎn)品或服務(wù)的受眾（People）以充分的知情權(quán)，在政治因素（Politics，包含國(guó)家治理現(xiàn)代化、投融資體制改革、重大利益協(xié)調(diào)等）合理可控的前提下，最大程度地確保社會(huì)大眾（People）的利益與福祉。

比此前的《國(guó)發(fā)60號(hào)文》更進(jìn)一步，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》即在以下幾個(gè)方面充分體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院及相關(guān)主管部委行目前所持有關(guān)“PPPP-PP”的理念和原則：

1、Public-Private-Partnership（“政企合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)”）

自2014年以來(lái)，盡管財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委及各地政府分別就PPP模式頒布大量文件，而且在某些領(lǐng)域存在分歧，但難能可貴的是，各方在PPP核心價(jià)值觀方面已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，即“政企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)”。《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》對(duì)此給予了十分明確的背書(shū)：

 政府和社會(huì)資本“雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”——平等協(xié)商、合理收益。

 “重諾履約。政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹(shù)立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約”——法律地位平等、契約理念。

 “合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹(shù)立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益......建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件”——風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)。

以上內(nèi)容雖然令人鼓舞，但由此而來(lái)的一個(gè)不容回避的問(wèn)題，就是新近出爐的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及相關(guān)爭(zhēng)議解決路徑的規(guī)定，我們?cè)谑褂锰卦S經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目當(dāng)中到底應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)呢？對(duì)于法律地位平等的兩方主體經(jīng)過(guò)平等協(xié)商訂立的合同，是不是就因?yàn)槠渲猩婕疤卦S經(jīng)營(yíng)，雙方就不能通過(guò)民事訴訟或仲裁機(jī)制解決合同爭(zhēng)議呢？對(duì)這樣一個(gè)業(yè)內(nèi)熱點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委最近頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱(chēng)“《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》”）采取了回避的姿態(tài)，但PPP項(xiàng)目的當(dāng)事人，特別是社會(huì)資本一方卻無(wú)法對(duì)此視若無(wú)睹。在當(dāng)前法規(guī)及項(xiàng)目實(shí)踐的現(xiàn)狀之下，我們只能期待有關(guān)部門(mén)能夠聽(tīng)到《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》有關(guān)“著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題”的呼吁，并著手解決這一困擾業(yè)界十余年之久的法律難題。

2、Provision（有效供給、績(jī)效評(píng)價(jià)）& People（公眾監(jiān)督）

此前在市政公用事業(yè)行業(yè)廣泛推行的特許經(jīng)營(yíng)制度，以及相應(yīng)的BOT、TOT等項(xiàng)目模式，因其重融資、輕監(jiān)管的傾向而廣受詬病。而《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》即在本輪PPP所看重的全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管、以及公眾知情和監(jiān)督方面著墨甚多：

“政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)”——績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)服務(wù)對(duì)價(jià)。

 “政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)”——政府是監(jiān)督者和合作者，承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管和績(jī)效考核的職責(zé)。

“政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)”——績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)服務(wù)對(duì)價(jià)。

 “公開(kāi)透明。實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束”——公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

 “建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督”——績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)成PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理機(jī)制。

 “依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度”——績(jī)效評(píng)價(jià)需要集思廣益、公開(kāi)透明，為科學(xué)的定價(jià)和調(diào)價(jià)提供依據(jù)。

 “保障公共服務(wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失......項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)，要對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估和登記入賬，并按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理”——對(duì)服務(wù)質(zhì)量、可持續(xù)性和資產(chǎn)移交作出明確要求。

除上文外，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》還多處提及“績(jī)效”二字，總共竟有十余次之多。其對(duì)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出質(zhì)量的重視由此可見(jiàn)一斑！結(jié)合此前財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、各省市政府已經(jīng)出臺(tái)的PPP相關(guān)規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)與考核在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的重要位置已經(jīng)不容置疑。不夸張地講，PPP項(xiàng)目里的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府方的一把利劍，在PPP項(xiàng)目的全生命周期當(dāng)中如影隨形，并直接關(guān)系到項(xiàng)目對(duì)價(jià)、付費(fèi)和調(diào)價(jià)等重大邊界條件的落實(shí)及調(diào)整。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)所可能帶來(lái)的重大實(shí)質(zhì)性影響，PPP項(xiàng)目相關(guān)各方不可不察！！

3、Politics（國(guó)家治理現(xiàn)代化、投融資體制改革、重大利益協(xié)調(diào)等）& People（公眾利益）

《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》從《國(guó)發(fā)60號(hào)文》手中接棒，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)投融資體制改革，并明確提及國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化，將推廣PPP模式的意義上升到“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的戰(zhàn)略高度：

“加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)......有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問(wèn)題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”——轉(zhuǎn)變政府職能，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

“完善法律法規(guī)體系。推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題” ——填補(bǔ)立法空白，解決法律沖突。

 “簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門(mén)要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查” ——顯示出切實(shí)降低PPP項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)的誠(chéng)意。

 “國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制......行業(yè)主管部門(mén)，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施并抓好落實(shí)” ——財(cái)政部、行業(yè)主管部門(mén)和地方政府需要扮演的角色。

 “財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)本意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告” ——財(cái)政部的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，是權(quán)力，也是責(zé)任。

從本屆政府的改革路線(xiàn)圖來(lái)看，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》既是對(duì)《國(guó)發(fā)60號(hào)文》的接力，也是對(duì)包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《國(guó)發(fā)43號(hào)文》”）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（下稱(chēng)“《國(guó)辦發(fā)40號(hào)文》”）、《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》等一系列PPP相關(guān)文件的協(xié)調(diào)、梳理和糾偏，并站在黨中央和國(guó)務(wù)院的高度，要求各地各部門(mén)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、思想和行動(dòng)，不是國(guó)發(fā)文件，勝似國(guó)發(fā)文件。

二、 政府的“三破”和社會(huì)資本的“三怕”

從國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委行會(huì)及各地政府已經(jīng)推出的PPP相關(guān)法規(guī)政策來(lái)看，在PPP模式之下，政府方志在“三破”——破題、破局、破四舊，而社會(huì)資本卻有“三怕”——怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。對(duì)于這“三破三怕”，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》似乎也心領(lǐng)神會(huì)，并已有所安排。

1、破題——新一輪改革破題

本屆政府的工作可謂千頭萬(wàn)緒，單就內(nèi)政而言，比較顯著的焦點(diǎn)有兩個(gè)，一是化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，二是改革投融資機(jī)制。在對(duì)包括《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》在內(nèi)的PPP系列文件進(jìn)行解析時(shí)，需要聚焦于此，方能切中主題。

 “在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義” ——國(guó)家對(duì)PPP模式廣開(kāi)門(mén)戶(hù)、并賦予其最高戰(zhàn)略高度，PPP模式的“準(zhǔn)國(guó)策”地位呼之欲出。

 “為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力......” ——開(kāi)宗明義，將PPP模式界定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。以目前的形勢(shì)而言，對(duì)外需要“一帶一路”，對(duì)內(nèi)就看政府與社會(huì)資本合作。

 “充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重大意義” ——PPP模式是重大創(chuàng)新，可為投融資體制改革及國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化提供助力；可以打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供動(dòng)力；可以提高財(cái)政資金使用效益，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的推廣與落地實(shí)為國(guó)之大事。

綜上可見(jiàn)，文件名為《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》的《國(guó)發(fā)60號(hào)文》雖然只為PPP模式列出一個(gè)章節(jié)，但其通篇文字幾乎都與PPP模式相關(guān)。《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》是《國(guó)發(fā)60號(hào)文件》的接力棒，也是PPP模式上升至準(zhǔn)國(guó)策高度的點(diǎn)題之作。

2、破局（打破舊的增長(zhǎng)方式和利益格局）與破四舊（舊思維、舊模式、舊規(guī)則、舊玩家）

為了打破舊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以《國(guó)發(fā)43號(hào)文》為代表的政策性文件采取了收的辦法，封堵 “土地財(cái)政”和“地方平臺(tái)融資”，效果顯著但后續(xù)問(wèn)題不少。繼《國(guó)辦發(fā)40號(hào)文》嘗試為地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題臨時(shí)松綁之后，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》跳出了“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的政策模式，從制度建設(shè)、項(xiàng)目設(shè)施、政策保障和組織實(shí)施等四個(gè)方面提出若干頗具新意的舉措，決意破除在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府治理層面的舊思維、舊模式和舊規(guī)則，借社會(huì)資本與公眾之力，打破舊有玩家的舊有利益鏈條，啟動(dòng)“公共產(chǎn)品、公共服務(wù)雙引擎”，以期打造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的嶄新局面。

 “進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會(huì)資本參與實(shí)施。制定合同指南，推動(dòng)共性問(wèn)題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和社會(huì)資本的合法權(quán)益” ——全盤(pán)采納財(cái)政系統(tǒng)有關(guān)PPP模式的話(huà)語(yǔ)體系。

 “針對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告” ——付費(fèi)的重要保障，政府履約能力的來(lái)源，有望在一定程度上紓解社會(huì)資本普遍存在的疑慮，即擔(dān)心投資陷阱、害怕政府違約。

“廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行” ——厘清邊界，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并清晰界定為PPP模式的組成部分之一，二者不可混為一談。

“將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資”  ——有條件地修改了財(cái)政部之前對(duì)“社會(huì)資本”的定義，給地方融資平臺(tái)指明生路，可以視為對(duì)《國(guó)發(fā)43號(hào)文》的放水，短期可能加劇地方政府與國(guó)有資本的結(jié)盟，對(duì)PPP模式的長(zhǎng)期健康發(fā)展未必有益，甚至可能使相關(guān)改革出現(xiàn)社會(huì)資本所擔(dān)心的“反復(fù)”。

“提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等運(yùn)作方式” ——提及財(cái)政承受能力論證，但未提及物有所值論證。明確提及BOO模式，有利于破解某些地方政府官員對(duì)BOT模式的盲目推崇和對(duì)“期滿(mǎn)后無(wú)償移交”安排的迷信。

“簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制...... 對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查” ——降低社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中所普遍面臨的重復(fù)審查風(fēng)險(xiǎn)。

“多種方式保障項(xiàng)目用地……以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后” ——在土地資源配置方面沒(méi)有進(jìn)一步的政策突破。《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的聯(lián)合簽發(fā)部門(mén)中不包括國(guó)土資源部，就已經(jīng)說(shuō)明土地政策獲得突破的可能性暫時(shí)還比較小。

“中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與” ——有新意，具體措施有待觀察，特別是稅收優(yōu)惠政策，可以與當(dāng)年吸引外商投資的財(cái)稅政策力度做比較分析。

 “鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長(zhǎng)期貸款優(yōu)勢(shì)，參與改造政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長(zhǎng)期信貸支持。依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道” ——鼓勵(lì)資本市場(chǎng)、開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)與PPP模式的全面對(duì)接。而這樣一種對(duì)接一旦成功，則PPP模式的生命力將大為增強(qiáng)，創(chuàng)新的空間也將得到極大拓展。社會(huì)資本所擔(dān)心的政策性“反復(fù)”的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)因此而大幅減低。

 “加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”、“加強(qiáng)人才培養(yǎng)”、“搭建信息平臺(tái)”——從組織層面理順關(guān)系，并為PPP模式的長(zhǎng)期推行準(zhǔn)備人才及信息平臺(tái)，在一定程度上顯示出較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量。 

三、 PPP模式的總體特征及《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》的響應(yīng)小結(jié)

根據(jù)筆者對(duì)本輪PPP大潮的總體觀察，截至目前，PPP模式在中國(guó)所呈現(xiàn)的特征可以總結(jié)為“財(cái)政主導(dǎo)、減債先行、廣開(kāi)門(mén)戶(hù)、各取所需、物有所值、量入為出、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效監(jiān)測(cè)、善始善終”。《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》由財(cái)政部牽頭，與國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行共同制定，在持續(xù)關(guān)注政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的同時(shí)，對(duì)2014年下半年以來(lái)的國(guó)務(wù)院文件、各大部委行會(huì)及地方政府的PPP相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行了一次全面的總結(jié)，在《國(guó)發(fā)60號(hào)文》的基礎(chǔ)之上，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》正式向PPP模式打開(kāi)“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域”的大門(mén)，鼓勵(lì)地方政府、社會(huì)資本、地方融資性平臺(tái)、資本市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等諸多主體從不同角度廣泛參與PPP項(xiàng)目，并強(qiáng)調(diào)在物有所值（VFM）、財(cái)政能力可承受的前提下，以政企合作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享為核心理念，通過(guò)“事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制”，以期實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效、持續(xù)供給。

拋開(kāi)PPP模式的具體特征不談，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》對(duì)PPP模式的全面肯定對(duì)其賦予的高度期望，以及為此在政策保障、組織安排、部門(mén)利益協(xié)調(diào)方面做出的努力，都充分顯示出PPP模式當(dāng)仁不讓的“準(zhǔn)國(guó)策”地位，較之前的吸引外商投資、國(guó)有企業(yè)改革等重大政策的地位有過(guò)之而無(wú)不及。后續(xù)需要保持觀察的，是《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》中述及的立法、財(cái)稅、土地、金融、預(yù)算等方面工作的落實(shí)情況，以及PPP項(xiàng)目的各方玩家對(duì)此重磅文件作出的反應(yīng)